Exercício de poder de polícia na propaganda eleitoral e Sistema de Horário Eleitoral

 

Poder de polícia

 

O poder de polícia é uma prerrogativa do Juiz Eleitoral apenas para fazer cessar eventuais propagandas extemporâneas ou irregulares. Trata-se de atividade essencialmente administrativa. Dessa forma, os procedimentos adotados na apuração de denúncias se diferem dos procedimentos adotados em ações judiciais, sobretudo no que diz respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa, que serão observados apenas se da apuração da denúncia resultar o oferecimento de representação, pelos legitimados ativos (partidos políticos, coligações, candidatos ou Ministério Público).

 

 

Em eleições municipais, como as que ocorrerão neste ano, os Juízes Eleitorais acumulam a função administrativa de poder de polícia e a função judicante, para o julgamento das representações visando a aplicação de multa. Nesse caso, cabe ao Tribunal apenas o julgamento de eventuais recursos. Já nas eleições gerais, as funções administrativas (poder de polícia) são atribuídas aos Juízes Eleitorais, distribuídos por todo o estado, e aos Juízes Auxiliares, com atuação no TRE. Entretanto, a competência para o julgamento das representações em eleições gerais é exclusiva dos Juízes Auxiliares.

 

 

Cabe ressaltar que um procedimento administrativo nunca poderá, por si só, resultar na aplicação de multa sancionatória, mas tão-somente na determinação para fazer cessar uma propaganda irregular. Finalizados os procedimentos administrativos, com a retirada ou não da propaganda, deverá o Ministério Público Eleitoral ser intimado, para que seja oferecida representação, caso cabível, com pedido de aplicação de multa.

 

 

O poder de polícia será exercido pelos juízes eleitorais e pelos juízes designados pelos Tribunais Regionais Eleitorais e se restringe às providências necessárias para inibir práticas ilegais, vedada a censura prévia sobre o teor dos programas a serem exibidos na televisão, no rádio ou na internet. (Lei nº 9.504/97, art. 41, §§ 1º e 2º)

Conquanto investido de poder de polícia, não tem legitimidade o juiz eleitoral para, de ofício, instaurar procedimento com a finalidade de impor multa pela veiculação de propaganda eleitoral em desacordo com a Lei nº 9.504/97. (Súmula-TSE nº 18)

 

 

Melhores práticas

Quanto maior a comunicação do Juiz Eleitoral com os servidores dos cartórios e destes com os candidatos e seus coordenadores de campanha, maior a chance de antecipar e evitar possíveis problemas

Clique aqui para ler duas sugestões a respeito desse assunto.

 

 

 

Visão geral simplificada dos procedimentos no poder de polícia

 

 

 

Clique aqui para ler uma síntese dos procedimentos.

 

 

Recebimento da denúncia

Por ser o poder de polícia uma atividade essencialmente administrativa, é possível que o próprio Juiz Eleitoral ou servidor da Justiça Eleitoral inicie os procedimentos para apuração de eventuais irregularidades na veiculação de propaganda eleitoral. Contudo, o mais comum é que a Justiça Eleitoral seja provocada por meio das notícias de irregularidade, que normalmente chegam até os cartórios eleitorais na forma de denúncias.

Qualquer cidadão pode protocolizar sua petição no Cartório Eleitoral noticiando a ocorrência de propaganda irregular. O Juiz Eleitoral poderá, ainda, no âmbito de sua jurisdição, autorizar o recebimento de denúncia por outras formas, como telefone, e-mail, etc. Todas as denúncias recebidas pelos cartórios eleitorais deverão ser protocolizadas e autuadas no PJe na classe NIPE (Notícia de Irregularidade em Propaganda Eleitoral).

É possível também que o cidadão formalize sua denúncia por meio do sistema próprio, caso esse seja disponibilizado pelo respectivo Tribunal Regional Eleitoral.

 

 

Nas eleições de 2016 e 2018 os tribunais utilizaram o Sistema/Aplicativo Pardal – instituído pelo TSE como sistema oficial da Justiça Eleitoral, de utilização obrigatória por todos os Regionais, para o recebimento de notícias de infrações eleitorais em geral (propaganda eleitoral, compra de votos, uso da máquina pública, crimes eleitorais, doações e gastos eleitorais e outros).

 

 

Para as eleições deste ano, o processamento das denúncias de propaganda irregular deverão ser autuadas no Pje, na Classe NIPE (Notícia de Irregularidade em Propaganda Eleitoral) criada especialmente para a tramitação dos procedimentos de poder de polícia.

 

 

O TSE instituiu grupo de trabalho para a atualização do Pardal. Referido grupo está analisando, dentre outras questões, a possibilidade de integração do Pardal com o PJe.

 

 

Competência dos Juízes Eleitorais para o Poder Polícia

A competência dos Juízes Eleitorais para as Eleições de 2020 está prevista no parágrafo 1º do art. 41, da Lei n.º 9.504/97 e parágrafo 1º do art. 6º da Resolução TSE 23.610/19. sendo que os respectivos regionais são responsáveis por regulamentar o exercício de tais competências em seus respectivos âmbitos.

A Resolução TSE 23.609/2019 estabelece em seu art. 107 que representações referentes à irregularidade de propaganda deverão ser instruídas na forma da resolução que disciplina o processamento das representações, a saber, Resolução TSE 23.608/2019.

O poder de polícia sobre a propaganda eleitoral será exercido pelo juiz que exerce a jurisdição eleitoral no município e, naqueles com mais de uma zona eleitoral, pelos juízes eleitorais designados pelos respectivos tribunais regionais eleitorais (Res. TSE n. 23.610/2019, arts. 6º, §1º e 8º, II).

Assim, em caso de município com mais de uma zona, deve ser observada a distribuição de competência designada pelo respectivo Tribunal.

 

 

A propaganda eleitoral veiculada pela internet, por sua vez, não possui vínculo com nenhum local físico, uma vez que pode ser acessada, em tese, de qualquer local do planeta. Nesse caso, havendo mais de um Juiz Eleitoral no mesmo município, não seria possível simplesmente adotar o critério territorial de competência para se estabelecer o juízo competente para o exercício do poder de polícia em relação às propagandas veiculadas pela internet. Diante disso, devem ser observadas, em tais casos, as regras de distribuição de competência de cada Tribunal Regional Eleitoral.

 

 

Constatação do fato denunciado

Para constatação do fato denunciado, devem ser observadas as normas e orientações expedidas pelo respectivo Tribunal Regional Eleitoral.

 

Exceções à necessidade de constatação da denúncia

Caso uma denúncia contenha informações inconsistentes, que inviabilizem a constatação da propaganda, o procedimento deve ser estabelecido por cada Regional.

 

 

Conclusão ao Juiz Eleitoral

Antes de fazer conclusão ao Juiz Eleitoral, o servidor deve observar a existência de eventuais  regras estipuladas pelo respectivo Tribunal sobre lavraturas de auto de constatação e, se houver, proceder ao seu cumprimento. Nesse momento não há a necessidade de se abrir vista do feito ao Promotor Eleitoral. Conforme explicado acima, o Juiz Eleitoral age com a prerrogativa do poder de polícia somente para fazer cessar a prática de propaganda extemporânea ou irregular, sendo-lhe vedada, neste procedimento administrativo, a aplicação de multa ou de qualquer outra medida com caráter punitivo.

Recebido o expediente, o Juiz analisará a regularidade ou não da propaganda veiculada, com base nos documentos que instruem o feito e, ainda, se for o caso, no termo de constatação lavrado por servidor do Cartório. Caso entenda que a propaganda não obedeceu às regras contidas na legislação aplicável, determinará a notificação do beneficiário ou do responsável por sua veiculação para que, em até 48 horas, a retire ou a regularize, se for possível. Caso entenda não haver nenhuma irregularidade, determinará, de plano, seu arquivamento.

 

 

Notificação para retirada da propaganda

A notificação para retirada da propaganda extemporânea ou irregular poderá ser feita em nome do beneficiário ou da pessoa responsável por sua veiculação.

 

No caso das propagandas irregulares (a partir de 16 de agosto), as notificações poderão ser feitas por mensagem instantânea e, frustrada esta, sucessivamente, por e-mail e correio, através dos números de telefone e endereços informados no registro de candidatura (art. 19, § 9º, Res. TSE nº 23.610/2019 e art. 11, I, da Res. TSE n. 23.608/2019).

Com relação à propaganda extemporânea (antes de 16 de agosto), não existe previsão legal para a notificação via mensagem instantânea ou e-mail. Dessa forma, o Cartório poderá notificar a pessoa ou o partido político por via postal, desde que solicitada a confirmação de recebimento a fim de comprovar a regular notificação.

 

 

Os servidores do Cartório devem estar atentos ao fazer a notificação do responsável ou beneficiário da propaganda, uma vez que a lei eleitoral estabelece como um dos requisitos para ajuizamento da representação a demonstração do prévio conhecimento do representado sobre a propaganda pela qual poderá ser condenado ao pagamento de multa, e que uma das formas de comprovar esse prévio conhecimento é justamente sua regular notificação pelo Cartório (art. 40-B, Lei nº 9.504/97).

 

 

Há alguns tipos de propaganda que, por sua própria natureza ou por exigência legal, já ficam expostas por tempo menor que as 48h da notificação para sua retirada, como, por exemplo, as bandeiras e mesas para distribuição de material de propaganda (devem ser retirados diariamente) e os comícios. Em situações como essas, o Juiz Eleitoral, em vez de conceder ao candidato o prazo de 48h, pode determinar a imediata retirada da propaganda, inclusive por servidor do cartório.

 

 

Propaganda veiculada pela internet

A tramitação das denúncias relativas à propaganda eleitoral veiculada pela internet ocorre da mesma maneira que as demais. Quando uma denúncia for formalizada pelo sistema próprio, relatando a ocorrência de alguma propaganda veiculada pela internet, ela deverá ser automaticamente encaminhada ao Juiz Eleitoral do município. Havendo mais de um, devem ser observadas as regras de distribuição de competência do respectivo Tribunal.

 

Cabe ressaltar que a propaganda veiculada pela internet pode ocorrer:

a) em sítios eletrônicos (web sites),
b) via mensagem eletrônica (email),
c) blogs, redes sociais, sítios de mensagens instantâneas e aplicações de internet assemelhadas.

 

 

No caso de propaganda veiculada em páginas na internet, a constatação é feita acessando-se o site denunciado e lavrando-se o respectivo termo de constatação, especificando o que foi encontrado. Recomenda-se seja juntada no expediente uma cópia da página acessada, se possível com a indicação da URL (endereço eletrônico completo e específico).

 

Há, contudo, uma peculiaridade em relação às denúncias de eventuais irregularidades na veiculação de propaganda eleitoral em redes sociais. Na maioria dos sites de relacionamento, o usuário possui um perfil, no qual registra, ao longo do tempo, diversas mensagens. Se houver irregularidade em uma, ou algumas, das mensagens, não bastará que o denunciante indique apenas o endereço (URL) genérico do perfil do usuário na rede social. Será necessário que ele indique a URL específica da mensagem (normalmente, é possível obter esse endereço clicando com o botão direito do mouse sobre a mensagem), bem como o texto ou imagem que ele entender irregular. Essa medida possibilita que o servidor do cartório, ao fazer a apuração da denúncia, acesse diretamente a mensagem denunciada, em vez de ter que ficar procurando em meio a diversas postagens o conteúdo de alguma denúncia genérica.

Além disso, a correta indicação da mensagem denunciada confere maior segurança ao juízo eleitoral para a apreciação da suposta irregularidade.

 

 

No caso de propaganda veiculada por e-mail ou por aplicativo de mensagens instantâneas, não é possível que os servidores dos cartórios acessem a conta do denunciante. Dessa maneira, espera-se que a denúncia seja instruída com cópia do e-mail ou da mensagem instantânea recebida, como elemento de prova.

 

Vale destacar que as mensagens eletrônicas e as mensagens instantâneas enviadas consensualmente por pessoa natural, de forma privada ou em grupos restritos de participantes, não se submetem às normas sobre propaganda eleitoral (art. 33, § 2º, Resolução TSE nº 23.610/2019).

 

 

Ainda sobre o exercício do poder de polícia na internet, a Resolução TSE nº 23.610/2019 trouxe uma novidade em seu art. 7º, abaixo reproduzido:

Art. 7º O juízo eleitoral com atribuições fixadas na forma do art. 8º desta Resolução somente poderá determinar a imediata retirada de conteúdo na internet que, em sua forma ou meio de veiculação, esteja em desacordo com o disposto nesta Resolução.
§ 1° Caso a irregularidade constatada na internet se refira ao teor da propaganda, não será admitido o exercício do poder de polícia, nos termos do art. 19 da Lei n° 12.965/2014;
§ 2º Na hipótese prevista no § 1º deste artigo, eventual notícia de irregularidade deverá ser encaminhada ao Ministério Público Eleitoral.

 

 

Trata-se, portanto, de uma inovação em relação às resoluções anteriores, que busca compatibilizar o poder de polícia na internet com o dever de se assegurar a liberdade de expressão e impedir a censura.

Assim, o Juízo Eleitoral competente para o poder de polícia na internet somente poderá determinar a retirada de propaganda na internet quando a sua irregularidade estiver relacionada aos requisitos formais ou ao meio empregado. Caso a irregularidade diga respeito ao teor da propaganda, está vedado o exercício do poder de polícia, devendo o Juízo Eleitoral encaminhar a notícia ao Ministério Público Eleitoral, para eventual representação.

 

 

Intimação do Ministério Público Eleitoral

Com exceção dos casos em que houver determinação de arquivamento de plano (sem apuração) pelo Juiz Eleitoral, o Promotor Eleitoral que oficie perante o respectivo juízo eleitoral deverá ser intimado ao final do procedimento, para ciência das providências tomadas em sede de poder de polícia.

Uma vez intimado, o representante do Ministério Público Eleitoral analisará as condições para o oferecimento ou não de Representação perante o juízo competente (caso o município esteja sob a jurisdição de mais de um juízo eleitoral, necessário verificar a distribuição de competências estipulada pelo respectivo Tribunal).

Caso entenda não estar configurada irregularidade na propaganda denunciada, não há necessidade de o Promotor Eleitoral solicitar o arquivamento do feito, já que o arquivamento será realizado pelo cartório eleitoral após a intimação do Ministério Público.

 

 

Conflito entre códigos de posturas municipais e a legislação eleitoral

Até o ano de 2009 havia bastante dúvida nos casos em que a legislação eleitoral permitia a veiculação de determinado tipo de propaganda eleitoral, mas os Códigos de Postura dos municípios dispunham contrariamente. A jurisprudência dos tribunais oscilou bastante ao longo dos anos, ora permitindo, ora proibindo. A questão foi pacificada, contudo, com o advento da Lei nº 12.034/09, que introduziu na Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97) dispositivo dizendo expressamente que, havendo conflito, deve permanecer a lei eleitoral. Vejamos:

 

Lei º 9.504/97

- Art. 41. A propaganda exercida nos termos da legislação eleitoral não poderá ser objeto de multa nem cerceada sob alegação do exercício do poder de polícia ou de violação de postura municipal, casos em que se deve proceder na forma prevista no art. 40*.

* Para uma melhor compreensão deste dispositivo, considerar a referência não ao art. 40, mas ao art. 40-B, da Lei nº 9.504/97.

 

Assim, restou superada a discussão acerca dos conflitos havidos entre Códigos de Posturas municipais e a legislação eleitoral.

 

 

Astreintes

Sempre houve polêmica em torno da possibilidade de cominação de multa diária (astreinte) para garantir a efetividade e o cumprimento da ordem exarada pelo Juiz Eleitoral para cessação ou adequação de propaganda eleitoral irregular, na esfera administrativa do poder de polícia.

Agora, para as eleições deste ano, o TSE vedou expressamente a aplicação de astreintes pelo Juiz Eleitoral no exercício do poder de polícia. A proibição está no art. 54, § 2º, da Resolução TSE nº 23.608/2019:

 

 § 2º No exercício do poder de polícia, é vedado ao magistrado aplicar sanções pecuniárias, instaurar de ofício a representação por propaganda irregular ou adotar medidas coercitivas tipicamente jurisdicionais, como a imposição de astreintes (Súmula nº 18/TSE).

 

 

Crime de desobediência

Há, no âmbito penal, mecanismo para compelir candidatos que eventualmente venham a descumprir ordem judicial determinando seja regularizada ou cessada a veiculação de propaganda eleitoral irregular. Assim, o crime de desobediência não possui finalidade de atribuir punição a candidato por propaganda cuja legislação, embora tenha considerado irregular, não estipulou punição específica.

 

Código Eleitoral

Art. 347. Recusar alguém cumprimento ou obediência a diligências, ordens ou instruções da Justiça Eleitoral ou opor embaraços à sua execução:

Pena - detenção de três meses a um ano e pagamento de 10 a 20 dias-multa.

 

 

Entretanto, para a configuração do crime de desobediência, devem ser cumpridos alguns requisitos:

 

 

 

Portarias

É muito comum, sobretudo em eleições municipais, que os Juízes Eleitorais publiquem portarias regulamentando o uso de alguns tipos de propaganda eleitoral e até estipulando penalidade a ser aplicada em caso de descumprimento. A jurisprudência dos tribunais, entretanto, é absolutamente pacífica no sentido de não ser permitido, aos Juízes Eleitorais, a edição de portarias para restringir a utilização, por partidos políticos e candidatos, de propaganda eleitoral que a legislação eventualmente permita.

Necessário, contudo, fazer uma ressalva. A edição de portarias será permitida desde que sua finalidade seja apenas organizar ou viabilizar o acesso dos partidos e candidatos à propaganda. Assim, não poderá um Juiz Eleitoral, sob o fundamento de estar evitando perturbação da ordem pública e prevenindo incidentes entre correligionários dos partidos políticos, editar portaria proibindo, por exemplo, a realização de caminhadas, passeatas, carreatas e comício (ou qualquer outro tipo de propaganda permitida por lei), mas poderá editar portaria dividindo equitativamente os dias e horários em que cada partido poderá ocupar o espaço público para realizar suas manifestações. Neste caso, não se estará cerceando o direito de promover a campanha eleitoral, mas criando condições para sua realização de forma harmônica entre os partidos.

 

Assim, não poderá o Juiz Eleitoral editar portaria criando penalidade além daquelas já previstas em lei.

 

 

Termos de Ajustamento de Conduta - TAC

Também é bastante recorrente no período eleitoral a utilização dos Termos de Ajustamento de Conduta, por meio dos quais partidos políticos e candidatos, geralmente sob a “supervisão” do Juiz Eleitoral e representante do Ministério Público, firmam acordo comprometendo-se a não veicular determinados tipos de propaganda, normalmente sob pena de multa em caso de descumprimento.

 

- Lei nº 7.347/85, art. 5º, § 6º. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico [VETADO] e dá outras providências.

 

 

Se todos os envolvidos no “acordo” cumprirem o que foi ajustado, muito provavelmente não haverá nenhum tipo de demanda judicial questionando os termos nele dispostos. Entretanto, caso no documento assinado estejam estipuladas restrições ao uso de propaganda que a legislação expressamente permita e alguma das partes descumpra o termo, não haverá mecanismos próprios para imputar qualquer tipo de penalidade, ainda que previamente prevista. Isso porque a própria legislação eleitoral já contemplou essa situação dizendo não ser cabível tal procedimento. Vejamos:

 

Lei º 9.504/97

Art. 105-A. Em matéria eleitoral, não são aplicáveis os procedimentos previstos na Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985.

 

 

A jurisprudência é farta em exemplos de penalidades aplicadas em decorrência de TACs sendo revertidas nos tribunais, justamente sob o fundamento de que não são cabíveis tais tipos de acordo em matéria eleitoral.

 

 

Organização da Justiça Eleitoral para o exercício do poder de polícia e julgamento das representações por propaganda irregular

Nos municípios onde houver apenas um Juiz Eleitoral, o poder de polícia será exercido conforme estabelecido na regulamentação de cada regional.

 

 

 

Clique aqui para ler uma síntese dos procedimentos.